将环境考量纳入重大行政决策事项中

2020-08-27 14:24:57 mf123456 750

从上世纪九十年代开始,党中央、国务院就多次要求重大决策制定需要开展社会、经济、环境等方面的可行性论证,特别是要防范决策风险。2019年国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》规定:“决策承办单位根据需要对决策事项涉及的人财物投入、资源消耗、环境影响等成本和经济、社会、环境效益进行分析预测。”十九届四中全会明确提出:“健全决策机制,加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估,强化决策执行、评估、监督。”总体来看,经济影响历来是决策制定的重点考虑因素,社会稳定风险评估工作近年来也已取得长足发展。相比之下,决策环境影响评估或决策环境风险评估工作则严重滞后,亟须加快推进。

  环境考量纳入决策的重大意义

  具体而言,这项工作的重要意义主要有以下几个方面:

  一是有利于从决策源头落实生态文明建设要求。源头预防是生态文明制度体系的重要环节,也是建立最严格生态环境保护制度的应有之义。包括十九届四中全会报告在内的多个中央文件都明确要求重大行政决策在正式出台前要开展社会稳定、经济、环境等方面的风险评估,但决策环境风险评估工作一直没有很好地开展起来。在重大行政决策中纳入环境考量,可以在决策方案形成伊始就充分贯彻生态文明建设要求,有效预防环境风险,最大限度减少决策实施的资源环境代价。

  二是有利于健全环境影响评价制度体系。作为重要的源头预防制度,早期介入是环境影响评价制度发挥作用的关键。目前我国环评制度的法定评价对象是对环境有影响的建设项目和“一地三域十专项”规划,尚未涵盖各类政策。重大行政决策的形成远早于建设项目和内容较为具体的“一地三域十专项”规划。如果能将重大行政决策纳入环境影响评价对象范围,我国的环境影响评价体系将涵盖行政决策链条各个环节,对于推动生态文明制度体系更加健全、环境治理体系更加完善大有裨益。

  三是有利于推动环境治理体系和治理能力现代化。加强信息公开,提高社会公众和社会组织的决策参与度是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。中共中央、国务院联合颁布的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》也明确要求畅通参与渠道,形成全社会共同推进环境治理的良好格局。基于《重大行政决策程序暂行条例》,将环境考量正式纳入决策过程,可以将信息公开、公众参与和专家论证更好地结合起来,充分调动各方面力量共同参与政府决策,并籍此充分保障社会公众的环境信息知情权和环保工作参与权。

  需要明确的几个关键问题

  那么,在重大行政决策事项中纳入环境考量需要明确哪些关键问题呢?笔者认为主要有以下几个方面:

  一要明确重大行政决策中纳入环境考量的具体形式。对于在行政决策中纳入环境考量的方式,从国外来看主要有三种。一种是将环境影响与社会、经济等影响并列,作为政策评估的一个方面。其中,欧盟的做法最具代表性,将环境影响评估结果作为多方案比选的重要依据。另一种是开展专门的环境评估,例如美国、英国、荷兰、日本等均已将环境影响评价的范围扩展到了政策层次。第三种是同时开展上述两类评价。例如香港政府1996年针对《香港2030规划远景与策略》就同时开展了包括环境影响在内的可持续发展评估和更加全面的战略环评。对于我国而言,由于此类工作处于起步阶段,宜采取简单易行的方式,具体可效仿欧盟的做法,将环境影响评估作为政策评估的有机组成部分,同时评估内容应简单明了。

  二要明确纳入环境考量的重大行政决策的类型。我国的行政决策有行政法规、规章、规划、规范性文件等。从国外经验来看,一般只把政府部门的决策作为评估对象,这与我国《环境保护法》的规定及其它文件精神基本一致。其中,《重大行政决策程序暂行条例》对重大行政决策事项的范围已经进行了界定,并且指出不适用于政府立法决策。据此,可确定我国需要开展政策环境影响评估的对象包含部门和地方政府规章、规范性文件及未纳入环评法的相关规划,主要是经济和社会发展规划、区域规划等。在类型上,应该是涉及区域开发和建设行为的经济政策和技术政策。在层级上,应包括国务院有关部门和县级以上人民政府制定的决策。最终评估对象应该是实施后可能对生态环境产生显著影响的重大决策。对于最终如何判断某项决策是否需要开展环境影响评估,需要建立规范的筛选程序。

  三要明确重大行政决策中纳入环境考量的内容和重点。对于重大决策环境影响评估的内容,2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)提出重点是社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。2019年《重大行政决策程序暂行条例》要求对决策事项涉及的人财物投入、资源消耗、环境影响等成本和经济、社会、环境效益进行分析预测。其他法规和政策只是笼统要求重大决策制定应该考虑环境影响或进行环境影响论证,对于评估内容并未提出明确要求。参照国际经验,结合相关法规要求,基本可确定我国开展决策环境影响评估须考虑以下几个方面:要与社会、经济影响统筹考虑;分析预测决策实施可能造成的资源消耗和环境影响;分析环境效益,或者进行成本—效益分析;把环境风险评估作为重点;听取社会公众和利益相关者的意见。

  四要明确重大行政决策中纳入环境考量的组织工作。国际上行政决策环境影响评估工作一般由决策制定部门牵头开展。我国推进此类工作也宜由决策制定部门牵头,与其他相关部门一道组成工作组共同实施。具体工作可交由决策承办单位,环境管理部门应以重要参与者的身份发挥作用。对于评估报告的质量,国际上一般会有专门机构进行把关,例如美国联邦政府各部门的政策评估报告完成后需要提交信息和监督事务办公室审议,欧盟则有专门的监管审查委员会进行质量把关。对于我国而言,此项工作既可由各级环境管理部门承担,也可由国务院和地方政府指定专门机构负责。作为政策评估中的专题评估,决策环境影响评估同样是决策民主化的重要体现。因此,各国都非常重视公众参与,我国也应加大公众参与力度,充分满足公众的知情权和参与权。

  近期建议开展的几项重点工作

  在重大行政决策事项中纳入环境考量,是我国政治体制改革的重要内容,也是国家治理体系和治理能力现代化的具体体现,需要明确重点、稳步推进。就短期而言,可重点做好以下几个方面的工作:

  一是开展试点研究。尽管我国开展包括环境影响评估在内的政策评估已经具有一定法规基础,然而由于缺乏实施细则,决策部门短期内自觉实施的可能性较小。在这种情况下,各级环境管理部门可大力推动试点研究,发挥示范带动作用。要针对社会关注度高、资源环境影响突出的行政决策开展环境影响评估试点研究。主动对接其他重要决策部门,主动为其开展决策环境影响评估。可以在环境管理部门内部率先垂范,针对重要的环境管理决策开展环境影响评估。只有让相关部门认识到决策环境影响评估的作用,其主动性才会增强。

  二是制定技术规范。我国的行政决策种类繁多,内容差异较大,决策程序也不相同。因此,针对不同决策应该采取不同的环境影响评估模式。在很多国家,决策评估或决策环境影响评估的技术规范都是由决策部门自行制定。然而,由于此项工作在我国尚处于起步阶段,当前环境管理部门应主动承担起评估规范的制订工作,发挥引导作用。应研究提出决策环境影响评估对象的筛选程序或机制,提出决策环境影响评估的总体框架、工作程序和技术路线供其他部门参考,可以为其他部门开展工作推荐科学适用的技术方法。

  三是加强法规建设。在重大行政决策制定过程中开展环境影响评估是我国推进决策科学化的重要途径,而要真正纳入决策程序则需要更加坚实的法规基础,特别是在操作层面需要具体的实施机制。对此,要争取将政策环评纳入环境影响评价法。尽快出台实施细则,对决策环境影响评估的主体、范围、标准、时限、审查等做出更加明确的规定,同时需要说明决策环境影响评估是单独开展还是纳入政策评估一道开展。《环境保护法》第十四条规定与《重大行政决策程序暂行条例》中的相关要求容易产生歧义,对此也应做出进一步的法律解释。

  四是加强宣传推广。尽管我国自1996年以来国务院就多次提出要对环境有重大影响的决策开展环境影响论证,但迄今在实践中无明显突破,环境影响评估更没有进入决策程序。究其原因,除了决策部门缺乏实施动力外,社会关注度不高和缺乏舆论压力也是一个重要原因。对此,应进一步加强宣传推广。要及时曝光那些因决策失误造成重大资源环境影响的案例,对决策部门施加压力。宣传国外的成功经验和基本做法。通过研讨、培训等多种手段,使学者、官员等充分认识此项工作的必要性和重大意义。

作者单位:生态环境部环境工程评估中心

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