环保回忆录:“一级A”的由来

2021-09-09 16:36:34 mf123456 1937

王凯军老师年少成名,在科研上卓有成就。特别是,他和中国第一代环保工作者一起工作,经历了中国环保重大事件的全过程。去年值王凯军老师60岁生日,在弟子们的一再要求下,他开始陆续回顾从业以来的经历和经验,在此基础上,口述了《环保回忆录》。绿茵陈和913工作室等一起,有幸记录整理相关内容。王凯军老师在环境技术、产业、政策和管理等领域都极具影响力,本次选取的片段是他在环境技术标准制订方面的部分工作经历,包括污水处理领域著名的“一级A”标准出台前后的秘辛。

1.余德辉Yu dehui

1997年,国家环保局(1998年改名为国家环保总局,2008年改名为环境保护部,2018年改名为生态环境部)科技司空降了一位副司长,这是环保局科技司历史上第二次空降国外引进人才。第一次是曲格平局长从美国引进张崇华(台湾省籍),这次是局长解振华从法国引进的,叫余德辉,很快就扶正了。

余德辉是留法博士,在法国能源控制与环境署做了四年研究员后去企业。在法国斯佩克环保工程公司工作六年后,到1997年已经是总经理。解振华访法期间通过使馆认识了他,求贤若渴,就引进环保总局了。1997年7月到2003年11月,余德辉在环保总局担任科技标准司副司长、司长职务,后来他曾担任内蒙古自治区副主席,还担任过国家电力投资集团、中国铝业公司的领导,是第十三届全国政协人口资源环境委员会委员。我感觉余德辉在环保总局期间不负解局长的慧眼,很有闯劲,当时第一次发行国债期间,他带着科技标准司就借助发改委推行国债的契机,在环保产业上做了布局和大量工作。这是比较典型的事。我们协助合作企业有四、五家获取了国债项目的支持,我们的厌氧颗粒污泥技术和拼装罐技术,就帮助前文提到的十方公司和中德环境获得了资助从而使其上了发展的快车道。

2.制定城市污水处理技术政策

Formulate technical policy for urban sewage treatment

余德辉在环境管理上面有一个完整的逻辑链条考量,用他的话讲,第一步先制定技术政策,短平快可以迅速发挥作用,向社会宣示政府的技术政策导向;第二步制定排放标准规范企业行为,最后制定技术规范帮助企业。所以,那个时期环保总局发布了好几个非常有影响力的技术政策,比如:《机动车排放污染防治技术政策》、《燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策》等。在1999年底,2000年初,《城市污水处理及污染防治技术政策》发布也是其中非常重要的一个。那时候环保总局在“转型”,需要推动工作,需要协调大量的职能部委。这个技术政策目的是用于控制城市水污染,促进城市污水处理设施建设及相关产业的发展,由建设部、国家环境保护总局、科学技术部联合发布。所以,当时环保总局正部级副局长宋瑞祥利用周末邀请建设部分管副部长到环保总局北安河培训中心所在地凤凰岭去爬山。宋部长曾任地矿部部长,是搞地理出身,酷爱爬山。

两个部长去爬山了。而在另一边,两个部委的司长和几个处长聚到了一起开会。环保总局的司长带着产业处、标准处3-5个人和住建部的司长、几个相关处,一起开会讨论城市垃圾的技术政策和城市污水的技术政策。

我们这个组讨论的是污水的技术政策。

当时的环保总局对城市污水基本上没有太多接触,了解工程的人也比较少,因为我从一开始工作就搞的是城市污水的水解-好氧处理,长期在城市污水领域工作,和建设部的专家更熟,所以请了我,还有王家廉(曾长期中国环境保护产业协会水污染治理委员会秘书长),算是环保总局请的专家,王洪臣(时任北京城市排水集团总工程师;现任人大环境学院副院长)、张悦(时任中国市政工程华北设计研究院副院长,1997年兼任院总工程师,兼任国家城市给水排水工程技术研究中心常务副主任)是建设部请的专家。这次环保总局和建设部请的专家无形中形成了打擂台的局面,因此,我可能就不幸地被建设部打上了“环保总局专家”的烙印,不过这也是会议组织者无心之过。

建设部那边上来就拿出来一个东西,说我们搞了一个版本。大家一看主要是污水处理厂运行管理方面的内容。

当时,大家对技术政策的内涵不是太理解,但是一致认为运行管理和技术政策还是有差别的。然后环保总局王家廉这边也拿出一个事前准备好的稿子。这种打擂台的开场,使得会议从一开始气氛就比较沉重,王家廉和建设部的专家们不算太熟,我和张悦、王洪臣相对熟悉,所以就在他们之间协调。我建议两个稿子都不要,大家开始重新商定合理的内容。这样两个部委的官员和专家才开始一字一句起草,再一字一句修改,意见常常是争锋相对。

那时我初步体会到,国外讲标准是利益平衡的产物,在我们国家其实也一样。 当时印象非常深,谈到污水处理的几化,其中有投资多元化、市场化,张悦代表建设部坚决反对,最后就给拿掉了。但是过两年以后,他上调建设部担任城建司副司长,就开始推行投资多元化、市场化,跟几个部委共同推行了污水处理特许经营。

建设部后来出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和(《市政公用事业特许经营管理办法》等一系列文件,有力地指导了城市污水处理的产业化进程。现在首创、北控等几个著名水务公司的迅速发展都是得益于这些政策。应该说这是他到建设部最大的功绩之一。几年后,就这个事情我和张悦说:你当时就是典型的屁股指挥脑袋。说回到这个技术政策,在当时国债期间,污水处理厂大规模建设的情况下,它对于实际工程起到了良好的指导作用。【注:从1998年到2005年之间,国家在污水处理基础设施建设领域累计批准总投资达2790多亿元,其中国债610多亿元,涉及全国污水处理项目1987个。】这个技术政策的讨论会,从早上一直开到了第二天早上五点半。在凌晨三点左右,我们这边还讨论得不可开交,另一个讨论垃圾技术政策的会议据说已经快弄完了。一直到清晨五点多,我们这边才弄完,但是,垃圾组那边又重新吵起来了,说是为了垃圾热值应该是1500大卡还是1200大卡,又吵了两三个小时。不得不佩服,专家们真是十分敬业。等到我们吃完早饭,快九点钟,垃圾那边才结束。但实际所有的政策内容就是两页纸。

3.不小心搞出个“一级A”

Accidentally created a "first level A"

2002年以前对城市污水处理厂的排放都执行《污水综合排放标准》(GB8978-96)。由于该标准多数指标是针对工业废水的,当时城市污水处理厂的建设尚处于起步阶段,处理技术还在发展阶段,因此,对城市污水的针对性不强。科技标准司在提出城市污水处理技术政策后,马上按照计划,启动了《城镇污水处理厂污染物排放标准》的编制工作,可以看出来,这个标准不论从时间和内容都是与技术政策一脉相承。比如:技术政策里提到一级强化处理,大家都不同意。但是当时余德辉是有些想法的,他提出要给市长出路,别让他们没有奔头,所以,标准里也体现对于城市污水要求“一级半”处理。

《城镇污水处理厂污染物排放标准》的制定委托了北京市环科院,课题负责人和编制人是马世豪(时任北京环科院副总),以及我在北京环科院主要技术搭档和好友贾立敏的夫人何星海(主要从事环境标准与水污染控制研究)。但是,司里下文明确我是首席专家,原因可能是看到在技术政策制定过程中我和建设部专家很熟,可以很好地统筹协调建设部的意见。而马世豪和何星海长期从事环保总局的标准编制工作,跟建设部那边来往少。所以,我的首席专家的主要作用似乎就成为协调建设部专家意见的“恶人”,事实上,我从这时已经开始认真研究美国和欧洲的环境保护法律体系。研究完美国与环境保护相关的联邦法400系列,首先发现我们国家的标准其实只是人家几百页里头的几页纸。我国的标准只有排放限值,而美国的法规则是从最开始的公共宣传、排放限值,到后期的监管、惩罚措施等,是一个完整系列,这些学习和思考奠定了我今后从事标准建设的基础。

建设部也很重视这件事,一开会就把“八大院”(指八个大型市政设计院:华北院、上海院、中南院、西南院、西北院、东北院、北京院、天津院)全找来,让我去解释标准编制并开会讨论。在一些事情上说服建设部方面的专家,确实费了很大精力。 

就这个标准本身,建设部和污水处理厂在当时都很难接受。大部分厂长说:我们污水处理厂是处理污水的,是解决污染的,你这个标准的名称怎么能叫污水处理厂污染物排放标准?我们没有污染物!这在现在看已经不是问题,在当时就需要花费大量精力去解释和协调不同意见,简直是要舌战群儒。当然,最终标准由国家环保总局和国家技术监督检验总局于2002年12月24日批准发布,2003年7月1日实施。

BIAO ZHUN

标准其实也是部委、设计院、环保公司等各个方面利益及权利平衡的结果。标准里还有很多具体问题,到现在还在争论,比如为什么是“一级A”的标准。

其实当时标准里的“一级A”指的是回用平台的基本要求。

在《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB 18918-2002),标准分级为“根据城镇污水处理厂排入地表水域环境功能和保护目标,以及污水处理厂的处理工艺,将基本控制项目的常规污染物标准值分为一级标准、二级标准、三级标准。一级标准分为A标准和B标准。”

在《标准》的发布稿里,“一级标准的A标准是城镇污水处理厂出水作为回用水的基本要求。当污水处理厂出水引入稀释能力较小的河湖作为城镇景观用水和一般回用水等用途时,执行一级标准的A标准。”一级A是回用水标准,这是当时我和建设部共同讨论认定的。但是,到2005年,国家环保总局发布了《关于严格执行<城镇污水处理厂污染物排放标准>的通知》里面提到,“北方缺水地区应实行中水回用,城镇生活污水处理厂执行《标准》中一级标准的A标准;其他地区若将城镇污水处理厂出水作为回用水,或将出水引入稀释能力较小的河湖作为城市景观用水,也应执行此标准。为防止水域发生富营养化,城镇生活污水处理厂出水排入国家和省确定的重点流域及湖泊、水库等封闭式、半封闭水域时,应执行《标准》中一级标准的A标准”。特别是提到省级重点流域,这就有将“一级A”扩大化的趋势。这个通知出来后,有一次开会,张悦碰到我说:你能不能反映反映,说“一级A”的标准适用于全国和省级重点流域太严格了,是不是能够把范围限定在三河三湖?我同意他这个意见,就跟环保总局主管司长谈了这个事。当时我对美国和欧洲标准体系已经有所学习,我建议说:“标准从一定程度上是一个法律性文件,而你的通知的法律效力没有标准高,所以用通知来规定标准不合适,即使改变也应该以修改单的形式来修改标准。”环保总局后来确实按照这个意见出了修改单,2006年出了《关于发布<城镇污水处理厂污染物排放标准>(GB18918-2002)修改单》的公告。但修改单写的内容,仍然是省级和国家重点流域,实际就把“一级A”的适用范围扩大很多。 到2007年太湖蓝藻事件时,总理在太湖现场当着环保总局、建设部和水利部的部长们的面说要实行最严格的标准,环保部门有了尚方宝剑,从此正式推动“一级A”标准。所以,最终就变成了现在这样。事实上,从回用标准到排放标准,有个别指标是应该调整的,比如:SS(固体悬浮物浓度)的标准值。

这也就是为什么最终全国都执行“一级A”的前因后果,总共是经历了三个回合。【注:2007年太湖蓝藻事件,2007年5、6月间,江苏省太湖流域爆发严重蓝藻污染,造成无锡全城自来水污染。生活用水和饮用水严重短缺,超市、商店里的桶装水被抢购一空。】

这个标准也反过来促进了一些产业发展。而且正因为SS的标准值没有调整,造福了一些企业。

比如:浦华环保李星文的滤布滤池技术,碧水源的MBR(Membrane Bio-Reactor,膜生物反应器)技术,都是因为标准要求应该控制悬浮物,才得以迅速推广了几千万吨的规模。这体现了标准对技术导向的重要作用。而新大陆的紫外C技术,也是因为“一级A”的标准才发展起来的。

与陈健夫妇在导师Lettinga家里做客

新大陆指的是福建新大陆环保科技有限公司,其创始人、董事长陈健是我90年代初在荷兰的同学,我们一起在异国他乡度过了美好的时光。我从标准体重120斤上升到160斤在一定程度上就“得益于”每个周末与他一起相约几个好友豪饮,然后倒头大睡。但是,他在2004年左右回国,我并不知道。

我一次在审查中小企业创新基金时,偶然看到了申报的材料中的主角在瓦赫宁根读过大学,后来到加拿大,回国创业搞紫外C。我才意识到这是我的老同学,然后才建立了联系。

陈健在厦门大学是学物理化学的,到了荷兰去搞环境的物理化学技术,荷兰没有研究的地方,所以他做论文就跑到美国去做,最后在加拿大的一个公司里头工作。他虽然学了环境,但回国以后搞的是机械,因为他从小喜欢机械、军事。他一个学理的人,搞出来的紫外C消毒设备却是国内最早的、高品质的环保产品,后来又推出了臭氧,也是国内首家具备大型臭氧发生器生产能力的企业之一。所以陈健可以说是一个奇才。在2006年左右,环保总局启动了“一级A”标准的修编,又委托我编制新的标准,环保总局领导说其他都可以修改,但是“一级A”这个名词仍然要保留,因为中央领导都知道一级A,大家都知道一级A,你又变了名称不好。 从这段经历来说,我觉得,一个人如果能够抓住机会,接触一行,钻研一行,精通一行,绝对是一个很好的经历。一个人也应该这么要求自己,特别是在环境这种跨多个学科、跨多个专业的领域,这一点尤为重要。

在一个时期“一级A”标准一直是业界的焦点问题之一,相当一部分人认为不应该采用这么严格的标准,直到北京市采取了更为严格的地方标准后,大家对于“一级A”的争论才小一点,争议转向了准IV类水的标准。

我作为编制的主要负责人本可能承受比较大的压力。但是,业界很多人不太知道我是编制者,所以矛头一直指向环保部,另一部分知情者知道标准的演变过程,所以我也没有成为背锅侠。

当然我也用不着替任何部门背锅,我也很少对此发表观点。我现在可以表明我的观点,简单讲是“存在即合理”。

为什么北京提标之后,合肥、天津、两江、滇池、太湖、浙江与河北等地方政府都前仆后继采用更严格的排放标准?这涉及环境管理的问题,这是地方政府承担环保责任的刚性需求的表现,环境保护法要求地方政府负责地方环境质量。

今后会不会有更严的标准?我想是有可能的。滇池便是其中一个很好的例子。在长达20多年反复投入和不达标之后,近年滇池提出了全国最严的标准,总磷要求达到0.05 mg/L,总氮要求小于5 mg/L。从全国范围来讲,这正是社会主要矛盾变化的体现,即“社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。” 对于标准的各种指责,很大程度上,是因为技术界的同仁也会受到专业的限制,大部分技术人员很少从管理的角度思考问题。我非常认同长期从事标准的中国环科院元老夏青先生的意见,“排放标准不能对地方环境质量负全责”。

地方政府对环境质量负全责,不是排放标准负全责。因为地方政府手中除了国家标准,还有地方标准、规划和项目环评、治污规划、排污许可证、总量控制等多种手段以及多种监管措施来确保环境质量。正确看待标准问题,既要有工程思维,同时也要有管理思维,既要有水处理技术思维,又要有标准科学的知识。提出批评切忌仅仅单纯从自己的技术背景出发。

04走向环境管理技术体系

Towards environmental management technology system

在做标准的过程中,我发现了一些问题:我们国家城市污水技术很多是照搬别人的,标准方面也只是借鉴了国外的只言片语。

前面已经说到:我国的标准只有排放限值,而美国的法规则是从最开始的公共宣传、排放限值,到后期的监管、惩罚措施等是一个完整系列,每项标准都是一个单独的法规。当时,科技标准司领导也意识到我们国家标准简单限值的问题,让中国环保产业协会来解决。环保产业协会韩伟(曾任江西省环保局局长,中国环保产业协会秘书长,会长)和易斌(现任中国环保产业协会副会长兼秘书长)组织王家廉起草了一个文件,邀请我去开会讨论。

我根据这几年对欧美标准体系研究的结果,提出了自己的系统想法。当时科技司的负责同志说:“你的想法很好,确实我们限值讨论得比较片面。我们能不能构建一个环境管理技术体系,包括标准、技术、政策、规范等等,把这些东西合在一起,构成体系。”

会上他们提出让我承担整个体系的建设。我感觉这是他们事前商量好的一个“局”,可能他们一直认为没有更合适的人能够承担。我当场就表态:义无反顾。当时,这项工作环保总局没有经费支持,但是,我们都非常有觉悟,表态有没有经费支持都没有关系,先做事。几年后,这个工作得到公益项目、水专项和部内工作经费的支持,国家累计投入了大几个亿的经费,从无到有这应该也是我们工作的成绩之一。现在,可能有人会问我这个事情真对我有这么大意义吗,为什么要干这件事情,并且一干花了十年时间,值得吗?除了这符合我当时的定位,担任北京市环科院的总工程师,要找到能够长期支撑国家部门工作的原因外,还有两个原因促使我下决心。 首先,是在上世纪末,本世纪初,城市污水大发展的阶段,前文提到这一期间各种SBR技术、氧化沟技术和Unitank技术,被称为新的八国联军乱象(具体可见前面章节),这种情况的原因是我们一些同志认为国外的就是先进的,我们自己缺乏准入门槛,技术鉴别能力和相关技术评价制度。

所以导致了我们在城市污水处理的技术路线上走了一条高能耗、高投入的弯路,其影响深远,甚至到现在在30-60碳达峰、碳中和上缺乏抓手。其次,因为涉及的对象是各种技术,掌握政策、标准和规范,我们就可以从容超前布局,一句名言:“一流企业定标准、二流企业做品牌、三流企业做产品”。所以,这是一个制高点,而以前的人和机构之所以没有搞好,是因为产业和标准两者之间缺乏桥梁,反而造成了对立,所以需要既懂产业又要懂政策要求。

在这方面,通过“一级A”和前期的标准工作,我搞这个有独特优势。我们后来确实在污泥、村镇污水和畜禽养殖几个领域全面开展工作,并且迅速占据先机。

在国内外开展BAT技术交流活动

在科技司的推动下,我开始牵头做这件事。在2006年左右,我们先出了一个规划,2007年发布,就是《国家环境技术管理体系建设规划》,是正式发布稿。大架构基本上分为三块:一是环境技术指导体系,这项又分为技术政策、最佳可行性技术指南、环境工程技术规范三个内容,这一部分我们按国民经济分类,实现全覆盖,需要编制上百个行业的技术政策、BAT指南和技术规范几百个文件;二是技术评估体系,包括环境一般性技术评估、最佳可行技术(BAT)评估、环境技术验证(ETV)制度;三是技术推广,包括示范机制、推广机制、信息系统三个部分。这一部分的详细内容将另文介绍。我仅仅介绍对我有影响的几个方面。

第一,依托清华大学(环境科学与工程系,即现在的环境学院)成立了一个环保部的环境技术评估管理中心,申请书通过环保部科技司组织的专家审议,2009年12月,根据环保部科技司名称为《国家环境保护技术管理与评估工程技术中心》。

第二,因为技术管理体系被列入部里科技重大工程之一,科技司将技术管理体系加到“十一五”水专项里,设立了一个项目,我作为项目组组长牵头,中国环科院的宋乾武博士作为技术负责人,相当于副组长。

另外,水专项第一届总体专家组是部门选派,每个部门都推荐了一个人,组成编写组,后来这些专家转为总体组专家。最早我还不是总体组专家,是咨询组成员。科技司强烈推荐我进总体组,我这个不代表任何部门的总体组成员一干就干了三个五年计划。

第三,推动我认真思索技术创新、技术推广和产业发展等一系列问题,这一期间也提出标准化工厂、生产性研发中心等一系列思路,其中的工作也间接推动了污水处理概念厂的工作。

从这一系列的事情里,可以看到,一次偶然的机会让你开始一个新领域,一定不要畏难,而要认真对待,每一件事都有认真研究的空间。只有认真研究了,事情才能做好,才有后续进一步推动发展的可能。

如果说“一级A”是我在标准上的“而立”之做,那么医疗机构污水处理的系统标准规范可以说是“不惑”之做,学会了标准法规编制方法和体系规律;而环境管理技术体系就是达到了孔子说的“随心所欲,不逾矩”的境界,我理解是从必然王国走向自由王国的过程。

环境管理技术体系一直做到现在,变成了有上百个标准的庞大体系,工作量也是庞大的。技术规范仍然是环保产业协会负责,BAT被正式纳入许可证体系,已经发布了几十个行业的文件,现在由环境部标准所负责。 【注:水专项,全称水体污染控制与治理科技重大专项,是为实现中国经济社会又好又快发展,调整经济结构,转变经济增长方式,缓解我国能源、资源和环境的瓶颈制约,根据《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》设立的十六个重大科技专项之一。】


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